来源： 郭磊宏观茶座

【广发宏观王丹】顺应人口流动趋势的县域城镇化

2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。关于这份文件，我们简要理解如下：

第一，“以县城为重要载体的城镇化建设”是十四五规划的既定内容之一。它和中心城市为引导的城市群化并不矛盾。十四五规划关于城镇化空间布局的内容（第28章）既包括“发展壮大城市群和都市圈”（第1-2节），也包括“推进以县城为重要载体的城镇化建设”（第5节）。我们理解前者是“大国大城”，后者是“补短板强弱项”。

第二，关于县域城镇化如何进行，文件的一个指导思想是“顺应县城人口流动变化趋势”，“选取一批条件好的县城作为示范地区重点发展”，“防止人口流失县城盲目建设”。文件对五类县城作出了5种不同的政策部署：大城市周边县城要加快发展、专业功能县城要积极培育、农产品主产区县城要为“三农”服务、重点生态功能区县城有序发展、人口流失县城要转型。值得注意的是，人口流入的县城并不是太多，《求是》主管的小康杂志社曾评选出《2020中国县域人口流入百强榜》。

第三，对于这一部分城市来说，补齐基础设施和公共服务短板是文件强调的一个重要内容。发改委明确指出“不少县城的市政公用设施不完善，如管网陈旧老化、路网容量不足、老旧小区配套较差、停车场建设滞后、客运站设施落后等，降低了县城对人口的承载力和吸引力。要推进县城市政公用设施提档升级，较好满足居民居住和出行等生活需要。”在具体的基础设施建设上，文件提出了县城建设的重点包括产业园区、物流设施、消费基础设施、市政和对外连接交通设施、防洪排涝设施、老化管网改造、老旧小区改造、基础设施数字化改造、文化体育设施、社会福利设施和垃圾污水收集处理设施。同时，文件对这部分县城建设同样提出了“双碳”相关的发展要求。“在有条件的地区推进屋顶分布式光伏发电”、“大力发展绿色建筑”、“推动公共交通工具和物流配送、市政环卫等车辆电动化”等。

第四，建设资金从哪里来？文件也为县城建设提供了主要的配套机制。我们理解一是作为目前改革方向之一的“人地钱挂钩”，即以人口流入定财政资源，文件指出“建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城。建立健全省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，专项安排与进城落户人口数量相适应的新增建设用地计划指标”；二是利用地方专项债，“符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持”；三是鼓励银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放、支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。四是“鼓励中央企业等参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司”。

第五，县域城镇化作为十四五规划的一部分，是长期改革的目标；同时，政策也明确指出希望通过这一过程扩大当期投资和消费。发改委在答记者问中指出，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。县城建设是扩大内需的重要引擎。现阶段，县城投资消费与城市的差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的1/2左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的2/3左右。推进县城建设，有利于扩大当期有效投资和居民消费，开拓新的巨大投资消费空间。

第六，在前期报告《投资率在中期如何打平》中，我们曾做过一个简单测算。如果以2035年GDP翻番为目标，则未来十五年GDP年均复合增速不应低于4.7%；这个GDP增长的下限会对应固定资产投资的下限，即从中期角度存在投资率如何“打平”的问题。如果对投资进一步做一个拆解，则传统制造业、新产业、地产、基建、新基建均应有一个稳定的固定资产投资分解增速，2018-2021年基建年均复合增速的2.2%肯定是不行的。中央财经委员会第十一次会议“全面加强基础设施建设构建现代化基础设施体系”相当于给了基建一个明确定位。这一过程如何实现，县域城镇化也是政策希望成为的抓手之一。