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天风：为何今年能源双控压力大？

时间：2021-09-23 08:25:14 | 来源：市场资讯

来源：天风研究

本周专题

“十四五”期间我国能源双控工作面临较大压力。9月16日，国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》,从多个角度增加能耗双控制度的灵活性和合理性。本周我们对能耗双控政策的历史进行梳理并且对此次方案进行解读。

核心观点

▍我国能耗双控政策及历史回溯

我国是能源消费大国，能源利用效率仍有较大提升空间，以煤炭为主的能源结构有待转型。2006～2020年全国能源消费总量从 28.6 亿 t 标准煤增长至 49.8 亿 t 标准煤，14年间增长了 21.2 亿 t 标准煤；同时我国单位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍。

在此背景下，我国从“十一五”开始设定单位GDP能耗降低20％的约束性目标，“十二五”首提能源消费总量控制并初步建立双控目标责任考核机制，“十三五”期间继续实施能耗总量和强度“双控”制度。疫情后经济的快速复苏叠加“十四五”单位GDP能耗降低13.5%的目标将给“十四五”期间的双控工作带来更大的挑战。

▍发改委完善能耗双控方案，增加灵活性与合理性

过去十年能耗双控目标已成为我国能源转型指挥棒，但也存在总量管理缺乏弹性，能耗双控差别化管理措施偏少等问题。

此次《完善能源消费强度和总量双控制度方案》给予能源消费总量目标更多灵活空间，在坚决管控高耗能高排放项目的同时提出了包括“国家层面预留一定总量指标，统筹支持国家重大项目用能需求、可再生能源发展等”以及基本目标和激励目标的双目标管理等一系列弹性措施。《方案》提出要进一步完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，这将为地方提供更大的灵活用能空间。此外，《方案》鼓励地方增加可再生能源消费，明确超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核，此举有望提升企业绿电交易需求，缓解地方可再生能源消纳压力。

▍投资建议

▍风险提示：补贴兑付节奏大幅放缓、新能源消纳不及预期、政策推行不及预期、行业竞争加剧等

正文

1. 我国能耗双控政策梳理与新政解读

9月16日，国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，本周我们将梳理我国能耗双控政策的历史并且对此次方案进行解读。

1.1. 我国能耗双控政策背景与历史回溯

1.1.1. 我国能源消费总量大，能源结构仍以煤炭为主

我国是能源消费大国，能源利用效率仍待提高。随着工业化、城镇化快速发展，我国能源消费快速增长。从能源消费总量上看，2006～2020年全国能源消费总量从 28.6 亿 t 标准煤增长至 49.8 亿 t 标准煤，14年间增长了 21.2 亿 t 标准煤。虽然从十二五后期开始全国能源消费增速出现较大回落，但我国能源消费总量大、增量大的现状短期内难以改变。从整体能效水平看，由于经济社会发展阶段、产业结构以及现阶段我国在世界产业链的位置等因素所影响，目前我国单位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍，整体能源利用效率水平仍然偏低，还有较大的提升空间。

我国电源结构仍以煤电为主。我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，居民生活、交通等领域用能持续增长，能源消费持续保持刚性增长态势；其次我国经济结构中高耗能产业比重较高，用能结构依然以煤炭为主，2020年煤炭发电占比达61%，能源利用方式仍然比较粗放。虽然“十四五”规划纲要给出了非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右的目标，但是化石能源不太可能马上退出，在降低GDP单位能耗的过程中做好化石能源与非化石能源之间的有序衔接至关重要。

1.1.2. 我国能耗双控政策的探索历程

“十一五”首提能耗约束目标。改革开放伊始，节能就被纳入到国家宏观管理范畴。“十一五”期间，国务院成立节能减排工作领导小组，提出了单位GDP能耗降低20％的约束性目标。严格的节能工作扭转了工业化、城镇化加快发展阶段能源强度上升的势头，但粗放型发展与敞口式消费依然持续，“十一五”期间能源消费增量达 8.9 亿吨标准煤，与“十五”基本持平。

“十二五”期间，首提控制能源消费总量要求并初步建立双控目标责任考核机制。为了应对能源敞口式消费引发的能源安全、环境及气候变化问题，“十二五”期间国家把单位GDP能耗降低作为约束性指标的同时，首提合理控制能源消费总量要求，但未制定具体总量控制目标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出要“合理控制能源消费总量”，并要求“加快制定能源发展规划，明确总量控制目标和分解落实机制”。十八大报告进一步指出要“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量”。

此外，“十二五”期间初步建立了能耗总量和强度的“双控”目标分解和责任评价考核体系。2014 年国务院印发了《2014-2015 年节能减排低碳发展行动方案》，将 2014~2015 年能耗增量（增速）控制目标分解到各地区，各地区进行了层层分解落实，一些地区如北京、浙江、山东等开始实施能耗强度和能耗总量“双控”实践，有效遏制本地区能耗过快增长势头。

“十三五”期间，国家继续实施能耗总量和强度“双控”行动。2019年5月国家发改委与国家能源局发布《关于建立建全可再生能源电力消纳保障性机制》，提出超出激励性消纳责任权重部分的消纳量折算的能源消费量不纳入该区域能耗双控考核。

“十四五”期间，随着2030年碳达峰目标和2060年碳中和目标的提出，能源“双控”目标将继续成为驱动我国低碳发展的重要动力。“十四五”规划纲要求到2025年单位GDP能耗将降低13.5%。

1.1.3. 双控指标升级叠加经济复苏快，“十四五”双控挑战大

疫情后经济处复苏通道，多地出现“双控”困局。工业生产方面，今年以来我国规模以上工业增加值同比增速明显高于历史同期水平，二季度单月增速也均保持在8%以上。进出口方面，全球经贸环境正在逐渐改善，国际货币基金组织预计今年全球经济增长6%，这有利于我国进出口的增长，今年以来我国进出口同比增速均保持在20%以上。

双控压力叠加经济复苏带来的高需求导致“十三五”末期多省出现达标困难和“拉闸限电”的局面。而“十四五”能源消耗强度降低13.5%的目标意味着我国将以年均2%左右的能源消费增长支撑约5%左右的GDP增速，在经济复苏快的大背景下将给“十四五”时期的双控工作带来较大的挑战。

从地方落实的情况来看，“十四五”开局之年部分地区能耗控制形势较为紧张。2021年8月发改委印发《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》显示十三五末期的双控困局仍在部分地区延续。在能源强度降低方面，包括青海、宁夏、广东、福建在内的9个省（区）上半年能耗强度不降反升，为一级预警；此外包括浙江、河南、甘肃、四川在内的10个省上半年能耗强度降低率未达到进度要求，为二级预警，不达标省市累计占比高达63.33%。在能源消费总量控制方面，共有13个省（区）为一级或二级预警，累计占比为43.33%。其中双控目标均为红灯预警的省市高达七个，分别是青海、宁夏、广西、广东、福建、云南和江苏。

1.2. 《完善能源消费强度和总量双控制度方案》解读

在过去十余年的时间里，能耗双控制度很大程度上成为了驱动中国能源转型和低碳发展的重要指挥棒。但能耗双控工作取得积极成效的同时，也存在能源消费总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题。《完善能源消费强度和总量双控制度方案》从多个角度进行调整，增加了能耗双控制度的灵活性和合理性，能够更好地兼顾减碳与经济增长的平衡。

1.2.1. 能源消费总量目标有更灵活的空间

坚决管控高耗能高排放项目仍是政策基调。今年以来，中央有关部门和各地密集调研论证“碳达峰”“碳中和”的时间表、路线图。作为“双碳”工作的前奏，能耗“双控”成为倒逼经济绿色低碳转型的主要抓手。为了完成能耗“双控”任务，控制“两高”项目成为从中央到地方环境资源工作的重中之重。本次《方案》从存量、新增等角度明确了对高耗能高排放项目的管控。

与此同时，各地区尤其是煤炭资源丰富的能源大省如内蒙古、山西、陕西和宁夏等地也开始纷纷采取“两高”项目管控行动。

在管制“两高”的大背景之下，部分地区在能耗“双控”压力下出现对用煤用能项目“一刀切”的情况，不少前期规划、立项甚至已经上马的化工项目进退两难。从保障能源安全、贸易安全、产业链供应安全等角度出发，一部分具有国家战略意义的高耗能产业需要得到保障。

为了兼顾能耗降低与经济增长平衡，新方案提出了一系列弹性管理的措施。首先，《方案》回应了地方诉求，将重大产业项目的能源消费量实行计划单列。《方案》明确，对国家重大项目实行能耗统筹，由中央、国务院批准建设且在五年规划当期投产达产的有关重大项目，经综合考虑全国能耗双控目标，并报国务院备案后，在年度和五年规划当期能耗双控考核中对项目能耗量实行减免。其次，新能源产业有望绕开能耗双控制约，加快发展步伐。《方案》指出国家层面预留一定总量指标，统筹支持国家重大项目用能需求、可再生能源发展等；能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜。此外，《方案》实行基本目标和激励目标的双目标管理。基本目标为各地区必须确保完成的约束性目标，并按超过基本目标一定幅度设定激励目标。《方案》鼓励地方超额完成能耗强度降低目标，对能耗强度降低达到国家下达激励目标的省（自治区、直辖市），其能源消费总量在五年规划当期能耗双控考核中免予考核，这意味着能源消费总量的控制有了一定的“豁免权”。在坚持产业结构转型的同时，避免了能源消费总量指标对于GDP 增长的过度限制。

1.2.2. 用能权交易有望提速

用能权交易由我国率先提出，开展用能权交易，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，有助于促进企业节能减排、转型升级。目前试点区域用能权交易量较少，初额分配、核定、交易等关键环节还在进一步理顺，整体来看用能权交易尚未真正进入实质应用阶段。

《方案》提出要进一步完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。建立能源消费总量指标跨地区交易机制，总量指标不足、需新布局符合国家产业政策和节能环保等要求项目的省，在确保完成能耗强度降低基本目标的情况下，可向能耗强度降低进展顺利、总量指标富余的省有偿购买总量指标。

通过推进市场化的用能指标交易，在一定程度上缓解地方在经济增长与控制能耗二者之间的矛盾，为地方提供了更大的灵活用能空间。

1.2.3. 鼓励地方增加可再生能源消费

在两碳目标的背景下，通过控制化石能源消费，提高非化石能源消费的比重来推动能源消费的低碳化转型是长期的重点，这意味着在控制能源消费总量的同时需要对能源的类型作出区分。能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥指出，高耗能产业如果消耗的是可再生能源，消耗的是绿电，本质上已经和高碳产业不同，从工艺技术的层面不能“一刀切”。

《方案》提出，根据各省（自治区、直辖市）可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。

对于高耗能产业而言，《方案》对高耗能产业通过使用清洁能源实现低排放的情况给予了一定的政策灵活度，让企业和地区获得经济发展的空间；此外，近期绿色电力试点工作的展开也将在提升企业绿色电力购买需求的同时增厚可再生能源运营商业绩；对于可再生能源资源较为丰富的地区而言，此举有利于促进可再生能源电力的消纳，减轻地方可再生能源电力消纳压力。

1.3. 投资建议

2.环保公用投资组合

3.重点公司外资持股变化

截至2021年9月17日，剔除限售股解禁影响后，长江电力、华能水电、国投电力、川投能源和华测检测外资持股比例分别为6.18%、0.56%、1.60%、2.86%和21.29%。较年初（1月2日）分别变化+0.73、+0.21、-0.58、-0.41和-1.69个百分点，较上周分别变化-0.02、-0.05、-0.02、-0.06和-0.09个百分点。