证券时报两会报道组

今年的政府工作报告中，首次提出“设立金融稳定保障基金”，一时引来外界热议。近年来，金融领域防范化解重大风险的一个重要议题，就是健全金融风险预防预警和处置体系，从完善立法，到建立预警处置流程，再到充实风险处置资金来源，每个环节都有进展，但每个环节又仍需推进改革。

相比于欧美等发达经济体，我国的金融风险处置机制还要继续“补课”。多位受访的分析人士认为，国外一些经济体已有类似金融稳定保障基金的探索。不同于存款保险基金、保险保障基金等单一金融子行业的保障基金，金融稳定保障基金或将涵盖更广范围的金融风险防范和化解，并更聚焦系统性金融风险的处置；同时，通过基金的运作方式，可以深化市场化、法治化处置金融风险的理念，形成市场与政府间力量的有效配合。

设立保障基金的三重考量

金融稳定保障基金此时出现在公众视野，有着特殊的背景意义。

全国政协委员、上海交大上海高级金融学院执行理事屠光绍在接受证券时报记者采访时表示，国内外局势的复杂变化，对国内金融稳定提出了更高要求。从当前国内外形势看，我们处在动荡、转型的变化过程中，更需要保障金融体系、金融市场和金融基础设施的稳定。

屠光绍认为，今年政府工作报告首提“设立金融稳定保障基金”，有三方面重要意义。一是进一步突出了金融稳定在经济社会发展中的重要性。实体经济和金融体系相互影响和作用，金融要为实体经济服务，其自身不稳定，存在安全隐患以至酿成金融风险，就会对实体经济造成巨大冲击，危害经济社会稳定。

二是体现了当前国内外环境下金融稳定的更高要求。对于金融稳定，中央非常重视，特别是党的十九大后，将防范化解包括重大金融风险在内的系统性风险作为三大重要任务之一，已经取得了重要成效。为什么还要建立金融稳定保障基金？这是因为当前及今后一段时间，我们面临新的环境和形势。一方面，国际环境充满了不确定性，我们处在百年未有之大变局，全球供应链产业链的稳定性面临极大挑战；同时，金融资源的竞争和冲突也在加剧，近期国际地缘政治冲突中金融“角力”非常明显。这也说明，国际间金融资源的制约和对抗，正成为影响金融稳定不可忽视的因素。

另一方面，我国正处于经济高质量发展阶段，这既为深化金融功能创造了机遇，也给金融行业带来巨大挑战。在经济转型过程中保持金融稳定意义重大。“高质量发展意味着经济结构的转型升级，经济发展动能的转换，这就会影响金融行业的资产结构。”屠光绍称，过去银行贷款中涉及房地产领域、传统能源产业较多，随着“房住不炒”的落实、绿色低碳产业趋势的发展，这要求金融资源更多地向绿色产业等新兴领域配置，金融资产结构在转型过程中也会面临一定风险。

此外，金融数字化转型改变了原有金融风险的特征。近年来，金融科技的迅猛发展虽然促进了普惠金融的极大进步，但也使金融风险特征出现一些新变化，包括金融风险的传播形式、传染路径和影响等。防范金融风险跨机构、跨市场、跨地域的传递，对防范化解系统性金融风险提出了更高要求。

三是健全完善了维护金融稳定的机制。经过不断推进，我们已经形成了防范金融风险、维护金融稳定的制度、体制和机制，也有不同金融行业的各类稳定基金，但这次将要建立的金融稳定保障基金应该是更着眼于防范和化解系统性金融风险。

“系统性金融风险对金融稳定的冲击和损害是最大的，因此，设立金融稳定保障基金的核心，是要防范化解系统性金融风险，包括区域性金融风险，防止单点风险传染演变成系统性金融风险。”屠光绍称，如果基金是这样定位的话，就会使维护金融稳定的机制得到进一步的完善和健全。

人民银行此前亦表示，当前金融风险整体收敛、总体可控，但外部风险形势依然严峻复杂，潜在风险挑战仍然存在，防控金融风险不能有丝毫懈怠。防范化解金融风险进入常态化的阶段，金融管理部门还将继续聚焦重点领域，全力做好存量风险的化解工作，同时不断完善体制机制建设，健全金融风险预防预警体系。

降低对公共资金的依赖

我国此前已成立存款保险基金、保险保障基金、证券投资者保护基金、信托业保障基金等制度，对分业监管下的金融风险进行防范、化解和处置。即将设立的金融稳定保障基金，与上述基金有何区别，资金来源、运行机制等方面如何具体落地，成为外界关注的焦点。

央行金融稳定局局长孙天琦去年撰文透露了一些思路。孙天琦认为，美国已成立金融稳定委员会，强化系统性风险判定和综合应对能力，将存款保险拓展为覆盖金融体系的风险处置平台，欧盟和英国均建立起专门的市场化风险处置机制，部分发达经济体还建立了金融稳定保障基金。此类基金一般由公共部门管理，动用公共资金或行业资源对特定金融机构进行救助和处置，或用于应对重大金融风险事件。

值得注意的是，不论是金融稳定保障基金，还是存款保险基金等金融子行业保障资金，其运行的基本原则仍是深化市场化、法治化的金融风险化解机制，降低对央行或公共资金直接处置风险的依赖。

孙天琦曾表示，必须健全有序的金融风险处置机制，其核心是构建前瞻性的系统性风险判定机制和市场化风险处置机制。强调金融机构自救的主体责任，以“内部纾困”代替动用公共资金进行的“外部援助”。

屠光绍也认为，建立金融稳定保障基金，是强调通过市场化、法治化手段，以基金运作的方式，探索处置和化解系统性风险隐患的新机制，对维护金融稳定提供良好保障。

中国银行研究院研报认为，金融稳定保障基金解决了问题机构处置过程中的资金来源问题，既能够最大限度保护相关债权人的利益，又能降低对公共部门和广大纳税人的资源消耗。同时，能够有效缓解问题机构处置过程中涉及的债权债务关系处理问题，有利于实现处置流程的程序化、市场化，将不良影响控制在最小范围内。

从国外实践猜想实施路径

尽管目前官方未披露金融稳定保障基金的具体运作细节，但结合欧美日等国外通行机制看，仍可大致看出一些端倪。

既然是聚焦系统性金融风险的化解和处置，从国外实践经验看，都离不开各国货币当局与财政部门的协调配合，建立公共部门分工明晰的处置机制，分摊处置成本。

例如，2008年金融危机后，美国逐步探索出一套针对系统重要性金融机构的协调救助机制。《多德·弗兰克法案》明确在财政部设立“有序清算基金”（OLF），以法律形式赋予财政部相关职能，可在系统重要性金融机构风险处置过程中评估认定问题机构是否可以使用OLF。财政部做出系统性风险认定后，指定联邦存款保险公司（FDIC）作为接管人，开展对问题机构的有序接管及清算工作。

英国则是在金融危机后建立了专门适用于银行业金融机构的特别处置机制（SRR），随后SRR的适用范围扩大到更广的金融机构，成为英国在金融机构风险处置方面的通用准则。作为“超级央行”的英格兰银行负责SRR中除将问题机构暂时国有化之外的所有决策和执行环节，财政部对任何涉及使用公共资金的决策负有全部责任，英格兰银行制定风险处置计划前，须向财政部提交是否可能动用公共资金的信息。

对我国来说，公共财政资金参与金融风险处置的相关法律制度并不完善，构建公共部门系统性风险处置架构，确定公共部门在系统性风险处置中的职责分工尤为重要。

解决基金的资金来源也是关键。北京一银行业分析人士对记者表示，从国外类似基金的资金来源看，一般遵循“保障谁就向谁筹资”的原则，同时，基金本身也会进行一定投资运作，以实现资金的保值增值。有些基金还会探索在公开市场发债等市场化方式筹资。从资金使用看，有的基金会明确遵循“成本最小化”、“成本可回收”原则，对单个机构的救助规模设置上限。

日本的存款保险法在2013年修订后，建立了金融机构有序处置机制，修订后的存款保险法适用于所有金融机构，包括保险公司、金融商品交易业者、金融控股公司等。同时，明确存款保险机构在实施金融机构有序处置机制时，必要情况下经内阁总理大臣和财务大臣认可，可向日本银行借款，也可发行存款保险机构债券，政府在国会决议范围内对存款保险机构借款或发债提供担保。

欧盟则设立单一处置基金（SRF），负责对跨境银行集团、重要的金融控股公司和混合金融控股公司等实施处置工作。该基金认缴分为事前认缴和事后认缴，根据参与成员国所有机构的负债比例和负债类型计算认缴规模；同时也有替代融资手段，包括从机构、金融机构或者其他第三方获取借款。

此外，对于金融稳定保障基金的运营主体，多位受访人士对记者表示，从美国、日本等国家做法看，存款保险制度凭借着在金融风险处置中的专业优势，成为处置系统性金融风险的综合平台。我国在2019年成立存款保险基金管理有限责任公司，亦可考虑让存款保险公司承担金融稳定保障基金的日常运营和系统性金融风险处置工作。同时，金融稳定保障基金应发挥好与其他金融子行业保障基金的协调配合，不断完善金融风险分级处置机制。