作为央行每年一度的重磅报告，金融稳定报告是对我国金融业健康状况的全面“体检”。

9月3日，人民银行发布《中国金融稳定报告（2021）》，对2020年以来我国金融体系的稳健性状况进行了全面评估。《报告》以专题的形式对2021年第二季度金融机构最新评级结果、违规控制金融机构主要问题、完善最后贷款人机制等方面进行详细介绍。

在总结回归去年我国在防范化解金融方面所取得的成果时，《报告》重点罗列出以下亮点：

一是宏观杠杆率持续过快上升势头得到有效遏制。2017—2019年宏观杠杆率总体稳定在250%左右，为应对疫情加大逆周期调节赢得了空间。2020年疫情冲击下GDP名义增速放缓、宏观对冲力度加大，宏观杠杆率阶段性上升，预计将逐步回到基本稳定的轨道。

二是各类高风险机构得到有序处置。依法果断接管包商银行，在最大限度保护存款人和客户合法权益的同时，坚决打破刚性兑付，严肃了市场纪律。锦州银行财务重组、增资扩股工作完成，经营转向正轨。顺利接管“明天系”旗下9家金融机构，维持基本金融服务不中断，有序推进清产核资和改革重组工作。华信集团风险处置主要工作基本完成，安邦集团风险处置进入尾声。

三是影子银行风险持续收敛。统一资管业务监管标准，合理设定调整资管新规过渡期，金融脱实向虚、资金空转等情况明显改观。

四是重点领域信用风险得到稳妥化解。加强债券发行交易监测，综合施策有效化解企业债务风险。积极制定不良贷款上升应对预案，支持银行尤其是中小银行多渠道补充资本。

五是金融秩序得到全面清理整顿。在营P2P网贷机构全部停业，非法集资、跨境赌博及地下钱庄等违法违规金融活动得到有力遏制，私募基金、金融资产类交易场所等风险化解取得积极进展，大型金融科技公司监管得到加强。

六是防范化解金融风险制度建设有力推进。建立逆周期资本缓冲机制，出台系统重要性银行评估办法，发布金融控股公司监管办法，统筹金融基础设施监管。完善存款保险制度建设和机构设置，发挥存款保险早期纠正和风险处置平台作用。制定重点房地产企业资金监测和融资管理规则，推出房地产贷款集中度管理制度。

尽管当前坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战取得重要阶段性成果，但《报告》认为，金融风险仍然点多面广，区域性金融风险隐患仍然存在，部分企业债务违约风险加大，个别中小银行风险较为突出，这些都对维护金融稳定提出了更高要求。下一步要坚持底线思维，加强金融风险全方位扫描预警。全力做好存量风险化解工作，坚决遏制各类风险反弹回潮。以“在线修复”为主稳妥化解中小金融机构风险，持续推动中小金融机构改革化险。化解重点区域金融风险，维护地方良好金融生态环境。强化平台企业金融活动监管，打击比特币挖矿和交易行为。严密防范外部风险冲击，加强预期管理，做好应对预案和政策储备。提升金融风险防控的前瞻性、全局性和主动性，守住不发生系统性金融风险的底线。

4400家金融机构最新评级结果出炉

近年来，央行每季度会对金融机构进行评级，全面掌握银行业的风险状况。2021年第二季度，人民银行对4400家银行业金融机构开展央行金融机构评级（以下简称央行评级），评级结果整体稳定，银行业风险总体可控。

据介绍，4400家参评机构包含大型银行24家、中小银行3999家、非银行机构377家。评级结果划分为11级，分别为1~10级和D级。等级越高表示机构的风险越大，评级结果8-D级为“红区”，为高风险机构，已倒闭、被接管或撤销的机构为D级。

评级结果显示，“红区”机构422家，资产规模4.6万亿元，资产占比1.4%。

分机构类型看，大型银行评级结果较好，部分农村中小金融机构存在一定风险。中小银行中，外资银行和民营银行的评级结果较好，分别有93%、65%的机构分布于“绿 区”，且无高风险机构；城市商业银行的评级结果次之，有73%的机构分布于“绿区”，但也有10%的机构为高风险机构；农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村 信用社）和村镇银行风险最高，高风险机构数量分别为271家和122家，数量占全部高风险机构的93%。

值得注意的是，分区域看，绝大多数省份存量风险已压降，区域金融生态得到优化。具体如下：

1、浙江、福建、江西、上海等省市辖内无高风险机构；

2、广东、江苏、湖南、安徽等省“绿区”机构占比均超过60%；

3、19个省市辖内高风险机构维持在个位数水平；

4、辽宁、甘肃、内蒙古、河 南、山西、吉林、黑龙江等省份高风险机构数量较多。

央行评级结果可以运用在监管领域的多方面。《报告》显示，基于评级结果采取早期纠正措施，增强风险防控主动性。央行采取“一对一” 通报、约谈高管、下发风险提示函和评级意见书等多种早期纠正措施，增强金融机构风险防控的自觉性和主动性。2018年以来累计对全国748家机构开展了1996次风险约谈，对970家机构进行了2417次书面风险提示。

同时，央行在核定存款保险差别费率、发放普惠小微信用贷款、核准金融机构发债、开展宏观审慎评估（MPA）、 审批再贷款授信额度、国库现金管理招标等工作中，充分运用央行评级结果，切实发挥央行评级引导金融机构审慎经营的作用。与监管部门和地方政府共享评级结果，定期向地方政府和金融监管部门通报央行评级结果和高风险金融机构具体情况，推动风险信息的整合和监管关口的前移，提升风险防范化解的有效性。

此外，《报告》透露，拓宽评级在市场行为监管等领域的运用，丰富评级结果应用场景。例如，央行与证监会建立沟通机制，根据央行评级情况，为银行发行上市、增资扩股等重大事项提供参考意见。此外，一些地方政府财政资金管理招标也将央行评级结果作为参考依据。

加大金融机构股东资质穿透审查力度

近年来，在包商银行、锦州银行、“明天系”金融机构、华信集团、安邦集团等金融风险化解工作中，暴露出违规金融机构存在的一些共性问题引人深思。《报告》单设专题，梳理总结监管部门在处置高风险金融机构过程中发现的共性问题和风险处置经验，并对未来完善监管举措提出建议。

《报告》指出，置高风险金融机构的实践表明，大股东或实际控制人违规控制金融机构、规避监管、掏空金融机构，是金融风险的重要来源。

“在一些案例中，问题股东或问题实际控制人刻意构建’隐蔽+分散’的控制结构，长期潜伏，导致被控制金融机构风险累积，增加了处置难度。”《报告》称，违规控制金融机构主要存在规避监管获得控制权、公司治理和内部控制失灵、以关联交易掏空金融机构、风险长期隐藏导致处置困难等主要问题。

值得注意的是，《报告》认为，上述主要问题的出现，也与金融监管有效性有待进一步提升、金融管理部门缺乏必要的处置权力等有关。

《报告》称，近年来，金融监管部门制定或修订了银行、证券、保险等机构的股权管理办法，加强了对金融机构股东、实际控制人的监管。但监管部门对金融机构股东资质的监管主要限于直接股东，对股东资质的穿透审查力度不足，间接股东层面的股权质押、变更和增资等活动亟待规范。此外，监管部门的监管手段和技术不足，对于通过多个甚至数十个看似不关联的载体公司共同控制金融机构的隐蔽股东和实际控制人，难以实现穿透监管。

同时，主要股东、实际控制人作为金融机构所有者，是化解风险的第一责任人，处置过程中应当由股东首先承担处置成本、弥补损失。从国际良好实践来看，一般赋予处置当局减记被处置金融机构股权或其他资本工具的权力。但我国现行法律暂未赋予金融管理部门减记股东股权的处置权力，除非进入破产程序，否则股东股权无法强制调整。行政处置阶段，金融管理部门虽可责令股东转让股权，但强制力不足。

为此，《报告》建议，打通数据壁垒，建立有效的金融股权投资及关联交易监测系统，利用人工智能与大数据技术，逐步实现对隐形股权关系的穿透式监管。研究探索风险处置中的股权减记，建议参考国际准则，以修订《商业银行法》等相关法律为契机，明确处置当局减记或核销问题金融机构股权的处置权力等。

三方面严格央行资金使用条件

从国际实践看，当银行等金融机构面临流动性风险，而其他金融机构又无力或不愿对其进行援助的时候，中央银行出于防范金融风险的考虑，适时履行最后贷款人职能。

作为我国金融安全网的重要组成部分，人民银行最后贷款人职能在防范化解金融风险过程中发挥了重要作用。不过，《报告》认为，总体来看，我国最后贷款人机制仍需进一步完善。

“此前在各类投资者保护制度尚未建立的情况下，人民银行为维护金融和社会稳定，被动承担了部分金融风险处置成本和金融改革成本，但最后贷款人职能泛化易引发道德风险。金融机构和地方政府在资金使用条件上与央行屡有博弈。最后贷款人权责不对称，对使用央行资金的机构缺乏相应的监督权限，难以形成有效约束。”《报告》称。

针对上述存在的问题，为完善最后贷款人机制，《报告》建议，下一步，应精准判断风险性质，严格央行资金使用条件。

一是加强风险监测评估，准确判断金融机构究竟是流动性风险还是资不抵债风险。央行原则上只向陷入流动性风险的金融机构提供资金支持。

二是健全系统性风险分析框架，当单家金融机构的风险有可能演变为系统性风险时，央行出于维护金融稳定的目的，原则上可提供救助。

三是央行发放再贷款时，需严格落实担保措施，如由相关机构提供足额合格抵质押品。

此外，《报告》还建议，应强化监督干预，保障央行资金安全。强化监督干预是最后贷款人救助的必要前提，通过修订《人民银行法》等法律法规强化 人民银行作为最后贷款人对使用央行资金机构的监督，采取限制业务活动、限制分红，限制资产转让、限期补充资本、责令或限制股东转让股权、更换管理层以及其他改善公司治理和风险管理措施等，推动建立权责对称的最后贷款人制度，保障央行资金安全。

责编：战术恒