来源：中国经营报

本报记者 石健 北京报道

虽然今年一季度，城投债发行终止情况较多且发行数量有所下滑。但是，专项债的扩容让城投看到机会。一位城投公司负责人告诉《中国经营报》记者，“对于有优质项目的城投来说，可以通过专项债进行资金扩充。”

与往年不同的是，今年一季度，各地多家城投公司正在抢抓申报专项债的机遇。而这一动态的背景在于，根据4月12日国务院政策例行吹风会公布数据，今年新增3.65万亿元专项债，用于项目建设的专项债券额度已经全部下达。

在业内看来，专项债不仅可以解决资金问题，同时还在发挥“四两拨千斤”的作用。江苏现代咨询资产投资管理顾问有限公司投融资事业部总经理、现代研究院高级研究员康峰在接受记者采访时说：“此次提出发挥专项债‘四两拨千斤’的作用，城投可以抢抓机会，深度参与专项债券投资项目。一方面，可以有效获得经营性项目的投资建设运营业务；另一方面，在满足‘债贷组合’项目申报条件下，城投公司也可以合规使用银行贷款筹集项目建设资金，或以专项债券资金作为项目资本金，实现专项债券的引导放大作用。”

此消彼长

粤开证券研报显示，今年一季度专项债发行呈快节奏趋势。其中，一季度新增专项债12981亿元，发行进度较去年加快34.9%。

从地域来看，广东、山东、浙江三省新增专项债发行规模均超过千亿元，合计发行规模占全国的33.3%。一季度共有19个省将专项债作为项目资本金，合计规模为1165亿元，占专项债发行规模的9%，而去年的比重大约为5.2%。

与此相对的是，城投债发行趋严，净融资有所缩减。

一季度城投债发行呈现批文相对稀缺、终止审查金额大幅提升的情况。一季度，城投债终止审查金额为1185.1亿元，为2021年同期的2.7倍。同时，一季度城投债共发行14170亿元，较去年同期减少1342亿元。对此，有业内人士接受记者采访时认为，“城投债发行趋势下降主要与防范化解隐性债务风险的背景有关，这种趋势实际从2021年延续至今，且从政策来看，还会延续。”

记者注意到，国务院常务会议要求，用改革的举措、市场的办法，发挥专项债“四两拨千斤”作用，吸引社会资本投入，支持民营企业投资。

面对此消彼长的状况，康峰认为，“从资金的性质来看，专项债相比城投债具备一定的优势。一是成本低，发行速度快；二是专项债的信用管理更为完善，省级财政统筹和市县政府信用增进，城投的偿债压力相对减轻；三是期限宽松，专项债可以发行三年、五年、七年、十五年乃至三十年，有利于项目长周期建设和运营，同时还可以续发新的专项债。”

对于专项债有哪些优势，上海国有资本运营研究院首席专家罗桂连博士认为，“专项债券如果要更好发挥积极财政政策的杠杆作用，现在主要做项目的债务资金效果有限，建议地方政府用于三个方面，一是给地方金融机构补充资本金；二是给地方国企补充资本金：三是作为地方债务风险缓释基金的政府出资资金来源。”

“四两拨千斤”用活专项债

记者梳理发现，早在2019年，新增专项债中涉及国常会提及的重大项目的专项债共有138只，但其中由城投平台作为承建方发行的专项债仅有27只。彼时的专项债并未在城投业内所广泛适用。

2019年9月4日，国务院常务会议提出，专项债可用作资本金的项目范围扩大至铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利、城镇污染垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。

随着使用资金项目的扩大，城投申请专项债的情况开始增多。而出现数量激增的则是在2020年年初。一位业内人士告诉记者，“当时受到新冠肺炎疫情对经济的冲击，专项债在短时间内大规模发行，并且要求快速下达地方，加快支出进度、形成实物工作量。”

但是，专项债走进城投行业视野的同时，使用乱象也开始出现。中南地区一位城投公司负责人告诉记者，“当时项目资金另作他用的情况比较突出，不仅有许多地方财政将资金作为流动资金挪腾，也有许多资金相对紧张的城投将债券资金用于偿债或其他用途。这种问题在东南沿海以及中部省份情况较为突出。出现上述情况的主要原因就是专项债没有监管规范。”

不过，今年以来，专项债的使用相继开始规范。康峰说：“最近，监管文件对专项债的使用进行了明确规范，如资产归属、收入管理，偿还责任等问题。”

与此同时，各地也在出台规范政策。如2022年4月7日，陕西省延安市印发通知，要求落实政府专项债务禁止类项目清单，健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制，推进重点县区隐性债务风险化解和融资平台债务处置，消化存量、遏制增量。

一位业内人士认为，事实上，出台规范政策，反而有利于城投发行专项债。“毕竟不规范使用专项债的地区是少数。以前多数地区出现的问题是，因为没有相应的规范和约束机制，导致城投不敢申请专项债。专项债券资金的使用，全部要纳入政府预算管理，涉及城投公司经营管理与财政预算衔接的问题，很多地方政府还没有理顺机制。但是，随着机制建立，城投会大量参与专项债的发行和使用。”

城投参与专项债的制度环境在发生改变的同时，发挥“四两拨千斤”的作用正得以实现。

康峰告诉记者，“城投参与专项债项目投资建设完全可以发挥‘四两拨千斤’的作用。比如城投可以通过地方政府专项债券资金配套融资（‘债贷组合’）的形式，有效发挥放大专项债的融资作用。”

一位城投公司负责融资的负责人告诉记者，所谓“债贷组合”是由银行为企业制定系统性融资规划，根据项目建设融资需求，将债券和贷款统一纳入银行综合授信管理体系，对企业和项目债务融资实施全程管理。“尤其是在重大项目建设，如轨道交通等，一方面最大化争取银行贷款授信，另一方面积极申报争取政府专项债券，就可以实现融资的‘组合拳’，拓宽融资渠道。”

记者注意到，截至目前，河南、江西、安徽等地国有资本公司采用“债贷组合”模式，实现融资畅通。值得注意的是，2022年1月，银川市政府印发的《关于推进市属国有投融资平台公司转型发展的指导意见》中就提到鼓励“债贷组合”模式。意见提到，鼓励本地银行通过“债贷组合”增信方式对市属国有投融资平台公司及项目进行债券和贷款统筹管理。引导地方金融机构积极认购市属国有投融资平台公司发行的各类债券，并给予一定政策支持。

引入社会资本实现共赢

专项债项目扩容以及规范使用的背景之下，城投如何以社会资本的形式参与实现共赢引发关注。

根据中国债券信息网，2022年1月，至少10个省份发行新增债券规模超过3400亿元，资金普遍用于重大基建项目等建设，基建投资将迎来明显反弹。同时，今年1月至2月，专项债投向市政和产业园配套基础设施占比达32%，其中，智能高科技、生物医药、新材料、绿色转型、数字经济等成为重点支持领域。

在康峰看来，“上述产业均可以为城投带来机会，城投可以根据当地政府的实际情况，抓住机遇。”他同时提到，“今年专项债使用明确提到要引入社会资本，那么，城投参与是非常合适的，城投引入社会资本进行基础设施建设或者园区建设，既符合市场化转型的需要，又与专项债的使用相契合。”

也有业内人士认为，“产业园配套基础设施很多是由城投主导和参与建设的，尤其是通过引入上市公司等社会资本，还可以实现城投转型。专项债实现产业引导的价值，实现了短期需求对冲和中长期产业转型升级。”

那么，对于城投如何寻找社会资本，有业内人士认为，“眼下很多城投参与城市更新、新基建建设或者参与地产市场的收购等，都是引入社会资本的好机会。”

康峰同时认为，城投参与专项债券项目全生命周期管理，通过市场化的方式构建公司—政府—社会公众合规的交易框架，实现三方共赢。“专项债券项目公益性价值的实现以及债券本息的偿付要求对项目运营提出了更高的要求。城投公司以社会资本的身份，以委托运营的方式参与存量债券项目资产运营，一方面以自身的运营管理能力盘活存量项目资产，提供公共产品与服务；另一方面参与专项债券收入与成本的归集，化解债券本息偿付的难题。城投公司自身的资源禀赋决定了其参与专项债券项目运营过程中的地位和议价能力。深度参与地方政府专项债券项目，成为城投公司实现真正意义的转型以及城市运营产业化运作的重要契机。”

康峰告诉记者，随着城投参与专项债，将会解决一些矛盾问题。“根据《政府投资条例》，政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。但是，就目前专项债使用扩大的范围来看，在专项债使用中，经营性的项目将有所增加。此时，城投参与进来，正好可以承接经营性项目，解决项目资金不足的问题。尤其是对于正在市场化转型的城投来说，可以吸引社会资本投资，抢抓产业基础投资机遇，利用市场主体撬动杠杆，实现高质量发展。”