综合考虑生态建设、经济社会发展用地需求等因素，在耕地保护方面，“我们绝不能掉以轻心，必须坚持最严格的耕地保护制度，守牢耕地红线”

过去10年间，耕地净流向林地1.12亿亩。随着中国加速迈向碳达峰、碳中和，林地等生态用地的面积应还会继续增加。图为银川市某公园内的“三北”防护林建设者植树雕像。《财经》记者 焦建/摄

文"《财经》记者 焦建

编辑|苏琦

以2019年底为标准时点，中国耕地总面积约19.18亿亩。与十年前第二次全国国土调查时的20.3亿亩耕地面积相比，耕地总量减少了1.13亿亩。

8月26日公布的第三次全国国土调查（下简称“三调”）的最新数据透露了上述信息。因中国对非农建设占用耕地严格实行占补平衡（建设占用多少耕地，须补充相应数量和质量的耕地），为何耕地面积会减少是相关各界高度关心的话题。

“在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。”在当日由相关部门联合召开的新闻发布会上，中国自然资源部副部长、国务院第三次全国国土调查领导小组办公室主任王广华对此解释称。

调查结果还显示：全国建设用地共有6.13亿亩，较第二次国土调查增加1.28亿亩，增幅26.5%。十年来，中国国内生产总值增长一倍，常住人口城镇化率从48.34%提高到62.71%。

城镇建设用地总规模达到1.55亿亩，节约集约程度不够问题依然突出，一些地方存在大量低效和闲置土地。全国村庄用地规模达3.29亿亩，总量较大，布局不尽合理。

这些数据意味着城乡建设用地盘活具有较大潜力，对保障耕地红线亦提供了新思路与可能。

耕地减少的细节

2017年，国务院公布的《全国国土规划纲要（2016-2030年）》提出：按照保障国家粮食安全的总体要求，统筹平衡支撑经济社会发展、脱贫攻坚、农业结构调整和生态建设等目标，确定了2020年和2030年的耕地保有量目标，分别是18.65亿亩和18.25亿亩。

国土调查属于重大国情国力调查。中国第一次国土调查于1984年5月开始，1997年年底结束；第二次调查2007年7月启动，于2009年完成；2018年9月，国务院统一部署开展“三调”。“三调”历时三年汇集了2.95亿个调查图斑。以2019年12月31日为标准时点，“三调”全面查清了全国国土利用状况，建立了覆盖国家、省、地、县四级的国土调查数据库。

“三调”结果显示：2019年末全国耕地19.18亿亩。从全国层面看，实现了国家规划确定的耕地保有量目标。

过去十年间地类转换的细节是：既有耕地流向林地、园地等地类的情况，也有林地、园地等流向耕地的情况。总的来看，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。“另外，前些年部分地区大力兴建各类工业园区，应该也占了一定的比例。”北京东方艾格农业咨询有限公司董事长、中国农业风险管理研究会常务理事黄德钧则对《财经》记者表示，“这部分盲目使用土地的现象近年来逐渐减少了。但随着中国加速迈向碳达峰、碳中和，林地等生态用地的面积有可能还会继续增加。”

从“一调”到“三调”，在管理上，耕地和园地一直被视为两个并行的一级地类。其在种植作物、种植方式、种植收益、对耕作层和耕作条件的影响等方面，都存在很大差异。

从实际情况而言，虽然耕地上种植果树、茶树变为园地，这两类土地在种植作物、种植方式、对耕作层影响方面都存在不同程度的差异。耕地种植的多为一年一季或多季收获的粮棉油糖菜等农作物，园地则以一次种植多年收获的方式种植果树、茶树等经济作物；耕地上产出的主要满足居民对粮食的基本需求，而园地上产出的主要满足居民饮食结构多样化的需求。

值得关注的是，耕地流向园地等农用地中，有的破坏了耕作层，有的没有破坏，“三调”也专门对此进行了调查标注。全国共有8700多万亩即可恢复为耕地的农用地，还有1.66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地。

“如果需要，这部分农用地可通过相应措施恢复为耕地，但要付出经济和社会成本。”王广华指出。因此，从耕地保护来看，严格区分“耕地”和“园地”地类，可有效支撑对耕地“非粮化”的管控。

值得提及的是：今年9月1日，新修订的《土地管理法实施条例》即将实施。条例规定：严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，耕地应优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。

对于耕地减少会否影响粮食安全的问题，黄德钧则认为，“我们应该从食物安全的角度去综合衡量，这其实包括耕地、林地、草地、园地、水域这五大资源种类。随着科学技术的提高尤其是种业技术的提高，食物的单产水平会不断提升，单纯的关心耕地面积的观点已稍显过时。更值得关注的，其实是水资源短缺以及极端气候对食物生产的影响。

继续调整的方向

从全国层面看，目前的耕地数量控制在国家规划确定的耕地保有量目标任务内。通过统筹安排及严格管控，中国守住18亿亩耕地红线并不被普遍认为是难以实现的任务。

但综合考虑生态建设、经济社会发展用地需求等因素，在耕地保护方面，“我们绝不能掉以轻心，必须坚持最严格的耕地保护制度，守牢耕地红线。”王广华称。

对于如何利用“三调”成果保护耕地，其也指出了以下几个重点领域：

一是结合各级国土空间规划编制。按照应保尽保原则，合理确定各地耕地保有量，严格划定永久基本农田，牢牢守住18亿亩耕地红线，确保完成国家规划确定的耕地保护目标；二是压实地方各级党委和政府耕地保护目标责任，实行党政同责；三是对耕地特别是永久基本农田实行特殊保护，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，永久基本农田按粮田管理。严格用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”；四是规范完善耕地占补平衡，确保补充耕地数量相等、质量相当。

第四点与近年来中国农业界所普遍担心的一个话题有关，即“18亿亩耕地红线”守住了，但耕地质量问题仍需高度关注。例如，由于长期集约化经营、机械化耕作，东北的黑土地变薄、变硬、变瘦了；再例如，南方的红黄壤现象同样不容乐观，14.5%的耕地已严重酸化。此外，耕地撂荒等现象在部分地区也比较多见。

除此之外，“三调”形成的数据库基础，亦有助于通过系统观念帮助守住耕地红线。例如，通过科学划定生态保护红线，合理安排生态建设布局，纳入各级国土空间规划并严格实施；尊重自然规律，对“三调”发现的不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙”的原则，逐步进行调整；通盘安排未来生态退耕、国土绿化等生态建设，依据“三调”形成的统一底图，按照“宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草”的原则，科学确定并带位置下达新的绿化任务。

之所以出现这种调整，也与“三调”发现的一些盲目性生态建设、生态布局不合理等现象有关。调查发现：有880多万亩坡度25度以上的林地被开垦成了耕地，同时又有1.8亿亩坡度25度以下的耕地种树，其中有6200多万亩是坡度2度以下的平地。诸如此类的做法与自然地理格局不相符合，既影响国家粮食安全，又影响国土绿化成效长期巩固。

此外，与保护耕地密切相关的另一个领域，则是建设用地的规模。为此，“坚持最严格的节约用地制度。结合国土空间规划编制，合理确定新增建设用地规模，严格规划管控，城镇建设必须严格限定在城镇开发边界之内，农村一二三产业融合发展应当在县域内统筹；着力推动城乡存量建设用地开发利用，完善政府引导市场参与的城镇低效用地再开发政策体系，全面提升各类园区集约用地水平；科学编制村庄规划，推动全域土地综合整治，盘活农村存量土地；强化土地使用标准和节约集约用地评价。”王广华说。

“在建设用地方面，城镇人口比重64%，用地比重29.3%；农村人口占比36%，用地占比62%。城市城镇规模越小，用地越不集约。未来村庄用地应该在合理的统筹安排及保障农民利益的前提下大幅减少才对。”黄德钧对《财经》记者指出。