每经特约评论员 陈宪

县城是城镇化即城乡融合发展的关键支撑，也是城镇化的重要组成部分。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。

从一个省的视角看城市体系，目前可分五个层次：省会，省的中心城市；其他中心城市和副中心城市；地级市；县级市；县城。需要稍加解释的是第二个层次。所谓其他中心城市是指和省会旗鼓相当的城市。在有计划单列市的省，计划单列市就是其他中心城市。在没有计划单列市的省，经济大市、强市就是其他中心城市，如江苏省的苏州市、无锡市。副中心城市，如河南省的洛阳市、江西省的赣州市、安徽省的芜湖市。每个层次的城市或城镇都有其自身的优势、劣势、挑战和机遇，需要城市市民和领导者共同面对，努力克服难点痛点，谋求更好更快发展。毋庸讳言，县城缺失城市发展的规模效应和集聚效应，比较普遍地面临较大的发展难题。

日前中办、国办印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称为《意见》），将县城分为五种类型：大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城。这五种类型的县城，其发展路径可以大致概括为两种：“搭便车”和特色化。这两种路径存在交集，但各自有着特定的发展取向和具体的发展方式。

在讨论这两种发展路径之前，有必要了解一下我国县级行政区划的结构。目前，在我国县级行政区划中，县级市辖区约占35%；县及县级市约为65%。《意见》以“县城”为论述对象，意在强调县及县城的特殊性和重要地位，同时也明确其与其他县级行政区划的不同。在人们已经熟知的百强县排行榜（2022年）中，县（旗）只有23个，县级市77个。所以，这里的百强县已名不副实。现有一批进入排行前列的县级市，如江苏的昆山、江阴、张家港、常熟，它们的经济实力已不亚于许多地级市。因此，将县级市和县放在一起排名是不合适的。

大城市周边县城是第一种发展路径，即“搭便车”发展路径。《意见》指出，加快发展大城市周边县城。支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

在东南沿海地区及其他比较发达的地区，大城市周边的县因为城市化水平高，前些年不少改为县级市，这些年又有部分从县级市改为市辖区。可见，在我国城镇化和城市集群发展的过程中，已有相当部分的县及县城通过全面融入大城市、都市圈和城市群，走出了“搭便车”的发展路径。

去年以来，国家发改委先后批复了南京、福州、成都、长株潭和西安五个都市圈发展规划。这五个都市圈分布在东部、中部和西部。经不完全统计，在五个都市圈中，约有县级市27个，县45个。这些县的县城基本都将融合到中心城市和都市圈的发展中。在“十三五”规划提出建设19个城市群的基础上，我国未来将有40~50个都市圈。据此推断，至少有三分之一的县城将通过第一种发展路径，获得更好更快的发展，其他县城基本适用第二种发展路径，即特色化发展路径。

第一，专业功能县城。《意见》要求，支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。支持边境县城完善基础设施，强化公共服务和边境贸易等功能，提升人口集聚能力和守边固边能力。

在现实生活中，专业功能县城要么有特色产业，要么有特色市场，抑或二者兼而有之，进而形成一定的规模效应、集聚效应和竞争力。许多大城市周边县城也是通过自身的特色化发展，提升了自身实力，才搭上顺风车，得到了更大发展。

第二，农产品主产区县城。农产品主产区本身就是发展特色。《意见》提出，推动位于农产品主产区内的县城集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。

在新发展格局的背景下，农产品主产区县城有着广阔的发展空间，做强做大与农产品有关的特色产业和特色市场，有着更多的发展机会。

第三，重点生态功能区县城。重点生态功能区是承担重要生态功能，维护国家生态安全的特殊区域。在这里，必须限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力。《意见》强调，推动位于重点生态功能区内的县城逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。因此，发展适应重点生态功能区特点的适宜产业和清洁能源，是这类县城特色化发展的正确路径。

第四，人口流失县城。这些县城目前的发展态势比较严峻。《意见》指出，结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

接续替代产业一定是当地因地制宜的特色产业。如果这个产业得到有效发展，那么，就将在一定程度上减少人口流失，恢复县城的人气。

（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院教授，上海全球城市研究院特聘研究员）